LECCIONES DE HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL

Marco A. Crespo A.

Caracas, marzo

La Hacienda Pública Municipal y su Administración

Es común el uso de los términos hacienda pública y finanzas públicas, como sinónimos, por lo que en una misma obra se alude con frecuencia y con similar o igual alcance a ambas expresiones. Tratadistas como SAINZ DE BUJANDA (español), DUVERGER (francés), EINAUDI (italiano), CARL SHOUP (norteamericano), suelen referirse a la hacienda pública. En cambio los argentinos HÉCTOR B. VILLEGAS y CARLOS M. GIULIANI FONROUGE, utilizan la expresión finanzas públicas.

En Venezuela, los autores han acogido ambos vocablos como equivalentes. Por ejemplo, CASADO HIDALGO, titula su obra Temas de Hacienda Pública 1. Igual hace el profesor H. ADRIANZA ALVAREZ, en su libro Hacienda Pública 2. Otros especialistas en la materia como GUILLERMO FARIÑAS, prefieren el término finanzas públicas.

En estas lecciones nos parcializamos por la expresión hacienda pública, para referirnos al conjunto de bienes, ingresos y obligaciones que una entidad posee, en un momento determinado, para la realización de los fines que le son propios. En el caso de Venezuela, la hacienda pública corresponde a la República (Hacienda Pública Nacional), a los Estados (Hacienda Pública Estadal) y a los Municipios (Hacienda Pública Municipal).

En cuanto concierne a la Hacienda Pública Municipal, ésta puede interpretarse desde dos puntos de vista: primero, en un sentido objetivo, como el conjunto de recursos y deudas del Municipio, tal cual lo define la LOPPM, en el artículo 124. Que puede visualizarse en la siguiente figura.

[…] La Hacienda Pública Municipal está constituida por los bienes, ingresos y obligaciones que forman su activo y pasivo, así como los demás bienes y rentas cuya administración corresponda al ente municipal […].

El segundo punto de vista conceptualiza la Hacienda Pública Municipal en sentido

Subjetivo, a manera de marco general de la actividad financiera del Municipio, el cual incluye la totalidad de las medidas y políticas financieras y económicas, de que se vale el Municipio para el cumplimiento de sus fines. Ello implica, fundamentalmente, la idea de recursos o numerario para proveer a su existencia y atender a sus funciones.

En esta obra concebimos la Hacienda Pública Municipal, desde el punto de vista objetivo, razón por la cual el resto de las lecciones se dedicará al estudio de cada uno de los componentes de dicha hacienda.

Principios que rigen la Hacienda Pública Municipal.

La Hacienda Pública Municipal se rige por una serie de principios. Algunos se consideran de tipo general, por cuanto rigen por igual, tanto a la hacienda nacional, como al estadal y municipal. Otros se califican como específicos, por cuanto su aplicación sólo rige para una de ellas, según lo establezca la Constitución y leyes específicas sobre el particular.

A efectos didácticos se pueden distinguir, entonces, dos tipos de principios:

Principios constitucionales: son los que están contemplados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y son aplicables a toda la Hacienda Pública, incluyendo, por supuesto, la Hacienda Pública Municipal.

Principios legales: son los que se encuentran regulados por leyes nacionales vinculadas, directa o indirectamente a la materia hacendística. Estos principios, aun cuando rigen para la Hacienda Pública Nacional, son aplicables a la Hacienda Pública Municipal, “en cuanto ello sea posible”.

Por razones igualmente didácticas, los principios legales pueden subdividirse según la ley que los establece, de la manera siguiente:

• Principios contenidos en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP).
• Principios establecidos en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM).

Cabe apuntar que la mayoría de los municipios suele incorporar, en el texto de las Ordenanzas que tratan materias hacendistas, lo concerniente a los principios constitucional o legalmente establecidos. Así, por ejemplo, las ordenanzas sobre Régimen Presupuestario, Hacienda Pública Municipal, Controlaría Municipal, Ejidos y otros bienes inmuebles municipales y, de manera concreta, en las ordenanzas mediante las cuales se crean impuestos, tasas o contribuciones especiales.

Principios contemplados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, aplicables a todas las Haciendas Públicas, incluyendo la Hacienda Pública Municipal.

• Principio de la previsión presupuestaria de los gastos.

De acuerdo con este principio, establecido en el artículo 314 de la CRBV, no se hará ningún gasto que no haya sido previsto en la Ley de Presupuesto. Lo previsto en este artículo es extensivo a los municipios, según lo establece el artículo 241 de la LOPPM:

[…] Los créditos presupuestarios del Presupuesto de Gastos por programas, subprogramas, proyectos, partidas y demás categorías presupuestarias equivalentes, constituyen el límite máximo de las autorizaciones disponibles para gastar, no pudiendo el Alcalde acordar ningún gasto ni pago para el cual no exista previsión presupuestaria. El alcalde o alcaldesa, dentro de los límites cuantitativos y cualitativos que establezcan las disposiciones generales de la Ordenanza de presupuesto de ingresos y gastos del ejercicio económico financiero, podrá acordar traspasos de créditos entre partidas, proyectos, subprogramas, programas y otras categorías presupuestarias equivalentes […].

· Principio Del equilibrio presupuestario.

Según este principio, establecido en el artículo 311 de la CRBV, los ingresos ordinarios deben ser suficientes para cubrir los gastos ordinarios. En el campo municipal, la aplicación de este principio está contemplada en el artículo 239 de la LOPPM:

[…] El monto del presupuesto de gastos no podrá exceder del total del Presupuesto de Ingresos. Cuando fuere necesario cumplir con esta disposición, en el presupuesto de ingresos se podrá incluir hasta la mitad de las existencias del Tesoro no comprometidas y estimadas para el último día del ejercicio fiscal vigente al momento de la presentación del proyecto de ordenanza de presupuesto anual de ingresos y gastos […].

Principios legales (los contenidos en leyes nacionales) que rigen para la Hacienda Pública Nacional y son aplicables a la Hacienda Pública Municipal “en cuanto ello sea posible”.

·         Principios contenidos en la LOAFSP aplicables a los Municipios, los Distritos y el Distrito Metropolitano.

El artículo 64 de la LOAFSP dispone lo siguiente:

[…] Los principios y disposiciones establecidos para la administración financiera nacional regirán la de los estados, distritos y municipios, en cuanto sean aplicables. A estos fines, las disposiciones que regulen la materia en dichas entidades, se ajustarán a los principios constitucionales y a los establecidos en esta Ley para su ejecución y desarrollo […].

Los principios constitucionales a los que se refiere la ley, son los enumerados en la segunda parte del artículo 2, a saber: legalidad, eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad, equilibrio fiscal y coordinación macroeconómica. De estos no es aplicable al Municipio el de la coordinación macroeconómica, debido a la naturaleza de la materia a que se refiere.

Casos en los cuales las disposiciones de la LOAFSP se aplican al Municipio.

• Régimen presupuestario.

Según lo dispone el artículo 62 de la ley, el proceso presupuestario de los estados, distritos y municipios se regirá por las leyes estadales, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, y las ordenanzas municipales correspondientes; pero se ajustará, en cuanto sea posible, a las disposiciones técnicas que establezca la Oficina Nacional de Presupuesto. Las leyes y ordenanzas de presupuesto de los estados, distritos y municipios, dentro de los sesenta días siguientes a su aprobación, se remitirán, a través del Vicepresidente Ejecutivo de la República, a la Asamblea Nacional, al Consejo Federal de Gobierno, al Ministerio de Planificación y Desarrollo y a la Oficina Nacional de Presupuesto, a los solos fines de información. Dentro de los treinta días siguientes al fin de cada trimestre, remitirán, igualmente, a la Oficina Nacional de Presupuesto, información acerca de la correspondiente gestión presupuestaria.

• Crédito público.

Las restricciones al Municipio para realizar operaciones de crédito público, se expresan en los artículos 79, 93 y 95 de la LOAFSP. De acuerdo con el contenido de estos artículos, el Municipio no puede realizar operaciones de crédito público externo, ni en moneda extranjera, ni garantizar obligaciones de terceros. Las operaciones de crédito público internas que pueda realizar el Municipio, requerirán de la autorización de la Asamblea Nacional, otorgada mediante ley especial. Previo a ello, sin embargo, la solicitud de la operación deberá ser aprobada por acuerdo del respectivo Concejo Municipal y por el Presidente de la República en Consejo de Ministros, quien será el encargado de remitirla a la Asamblea Nacional.

• Información contable.

La LOAFSP prevé en el artículo 129, que los municipios deberán presentar a la Oficina Nacional de Contabilidad Pública, la información necesaria para el cumplimiento de las funciones de dicha oficina, la cual, a su vez, coordinará con los entes locales la aplicación, en el ámbito de sus competencias, del sistema de información financiera que desarrolle.

Principios contenidos en la LOPPM.

• Entes u órganos sujetos a las disposiciones de la ley en materia de Hacienda Pública Municipal.

La Ley dispone que estén sujetos a las disposiciones sobre Hacienda Pública Municipal previstas en artículo 128, además del Municipio, los siguientes entes u organismos:

• Los distritos metropolitanos.
• Los institutos autónomos municipales.
• Los servicios autónomos sin personalidad jurídica creados por los municipios.
• Las sociedades mercantiles en las cuales los Municipios tengan participación igual o mayor al cincuenta por ciento de su capital social.
• Las fundaciones, sociedades civiles, asociaciones civiles y demás instituciones constituidas con fondos públicos municipales, que representen el cincuenta por ciento o más de su patrimonio.
• Las demás personas jurídicas municipales de derecho público, con o sin fines empresariales o no contemplados en los ordinales anteriores.

• Responsabilidad patrimonial del Municipio.

La responsabilidad patrimonial del Municipio se fundamenta, en primer lugar, en el artículo 140 de la CRBV, según el cual:

[…] El Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los o las particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública […].

Y, en segundo lugar, en el artículo 129 de la LOPPM:

[…] El Municipio responderá patrimonialmente por los daños que cause con ocasión del funcionamiento de sus servicios por acción, por falta u omisión; queda a salvo el derecho del particular para exigir la responsabilidad del funcionario y el derecho del Municipio de actuar contra éste, de conformidad con las leyes que regulan la materia […].

Este principio ha sido interpretado en ponencia del Magistrado Carlos Escarrá Malavé, en la cual hace ver que en la exposición de Motivos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al referirse al sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, señala expresamente que en ella se consagra:

[…] La obligación directa del Estado de responder patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento, normal o anormal de los servicios públicos y por cualesquiera actividades públicas, administrativas, judiciales, legislativas, ciudadanas o electorales de los entes públicos o incluso de personas privadas en ejercicio de tales funciones. Cabe destacar que del espíritu del Constituyente se deriva la voluntad de consagrar un sistema integral de responsabilidad patrimonial del Estado, que abarca todos los daños ocasionados por cualquier actividad derivada del ejercicio de cualquiera de las funciones ejercidas por los órganos del Poder Público, establecidas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela […]3.

Merece la pena complementar el acierto jurídico que se ha anotado la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en la sentencia cuyo extracto se a trascrito, con las sentencias que, en apretada síntesis, se presentan a continuación:

1. Sentencia del 25-02-2003, Exp. N° 199-16.134, Po nente: Dr. Hadel Mostafá Paolini4. En ella se sostiene que la actuación del Estado, en cualquiera de sus manifestaciones organizativas a través de las cuales ejerce el poder y presta servicios a la comunidad, debe siempre resarcir a los particulares, tanto si por el resultado de su actuación se produce la ruptura del equilibrio social, manifestado en la igualdad que debe prevalecer entre los ciudadanos ante las cargas públicas, denominado por la doctrina responsabilidad sin falta o por sacrificio particular, como porque el daño deviene del funcionamiento anormal de la Administración Pública. Advierte la Sala, sin embargo, que pueden existir eximentes de responsabilidad que consagra el derecho común, específicamente los establecidos en el artículo 1.193 del Código Civil, según el cual […] Toda persona es responsable del daño causado por las cosas que tiene bajo su guarda, a menos que pruebe que el daño ha sido ocasionado por la falta de la víctima, por el hecho de un tercero, o por caso fortuito o fuerza mayor […]. De manera que, continúa la sentencia, lo anterior no significa que toda actividad de la Administración que cause daño a un particular debe ser resarcido por el Estado. En efecto, el hecho perjudicial debe ser directamente imputable a la Administración y debe constituir una afección cierta al patrimonio de bienes y derechos del administrado.
2. Sentencia del 25-03-2003, Exp. N° 1996-13173, de l mismo ponente. En ella se amplía el criterio sostenido por el TSJ en la anterior sentencia, al señalarse que los elementos constitutivos para la procedencia de la responsabilidad de la Administración son: a) que se haya producido un daño a los administrados en la esfera de cualquiera de sus bienes y derechos; b) que el daño infringido sea imputable a la Administración, con motivo de su funcionamiento, sea éste normal o anormal; y c) la imprescindible relación de causalidad que debe existir entre el hecho imputado a la Administración y el daño efectivamente producido por tal hecho.

• Responsabilidad patrimonial de las autoridades locales.

De conformidad con el Artículo 130 de la LOPPM:

[…] El alcalde o alcaldesa, los concejales o concejalas, el contralor o contralora, el síndico o síndica y demás funcionarios y trabajadores municipales serán responsables patrimonialmente ante el Municipio por los daños que le causaren por incumplimiento de sus deberes o por negligencia o impericia en el desempeño de sus funciones.

Cualquier vecino del Municipio podrá exigir a las autoridades municipales competentes el ejercicio de las acciones correspondientes. Cuando la autoridad competente no las ejerza, el o los vecinos interesados podrán accionar legalmente, sin perjuicio de la intervención del Fiscal del Ministerio Público a fin de que se inicie la averiguación a que hubiere lugar […].

La responsabilidad patrimonial de las autoridades municipales, así como la responsabilidad penal, civil y administrativa de todos los funcionarios públicos en general, por todos los actos que realicen en ejercicio de sus funciones, se considera como un principio fundamental del ordenamiento jurídico venezolano. Dicha responsabilidad puede tener origen en la violación de la Ley, abuso de poder o en la violación y menoscabo de los derechos garantizados por la Constitución. A este respecto y de conformidad con lo establecido en el artículo 285 de la CRBV, corresponde al Ministerio Público: […] (omisis) 5°: Intentar las acciones a que hubiere e lugar para hacer efectiva la responsabilidad civil, laboral, militar, penal, administrativa o disciplinaria en que hubieren incurrido los funcionarios o funcionarias del sector público, con motivo del ejerció de sus funciones […].

• Principios por los cuales se rigen las relaciones fiscales entre la República, los Estados y los Municipios.

La LOPPM define, en el artículo 168, los principios por los cuales se deben regir las relaciones fiscales entre la República, los Estados y los Municipios, consecuencia de los cuales, en el ejercicio de sus competencias propias, los municipios deben ponderar la totalidad de los intereses públicos implicados. Los principios son: integridad territorial, autonomía, coordinación, cooperación, solidaridad interterritorial y subsidiaridad. Los principios de integridad territorial y de cooperación aparecen igualmente enunciados como principios fundamentales de la República Bolivariana de Venezuela (artículo 4, CRBV). Una interpretación elemental del principio de integridad territorial permite suponer que, en este caso, el mismo se refiere al hecho de que las jurisdicciones territoriales involucradas en esas relaciones no pueden ser fragmentadas. Es decir, que el ámbito territorial de la República, el de los Estados y el de los Municipios es, correspondientemente, uno solo, a los efectos de las relaciones fiscales que pudieran establecerse entre tales entidades. Y por lo que respecta a la cooperación, este principio alude a lo pautado en la Ley Orgánica de la Administración Pública (artículo 24) según el cual la Administración Pública Nacional, la de los estados, la de los distritos metropolitanos y la de los municipios, “colaborarán entre si y con las otras ramas de los poderes públicos en la realización de los fines del Estado”. Lo que el legislador ha hecho es referir ese alcance al campo de lo hacendístico, y expresarlo como un principio más.

El principio de autonomía representa la reiteración del carácter autonómico del Municipio, tal cual se encuentra consagrado en la CRBV (artículo 168) y en la LOPPM (artículo 3). En este caso se refiere, particularmente, a la autonomía financiera que tiene el Municipio para crear, recaudar e invertir sus ingresos, y determina su ámbito de actuación en cuanto a las relaciones fiscales que se deriven del ejercicio de esta facultad, respecto de la República y/o de los estados.

La coordinación es, igualmente, una aplicación al ámbito municipal y con específica referencia a las relaciones fiscales, del principio que enuncia la Ley Orgánica de la Administración Pública (artículo 23), cuando dispone: “las actividades que desarrollen los órganos y entes de la Administración Pública” –y el Municipio es uno de esos entes- “estarán orientadas al logro de los fines y objetivos del Estado, para lo cual coordinarán su actuación bajo el principio de unidad orgánica”. Esto significa, en este caso, que las relaciones entre el Municipio y la República y/o los Estados- para lograr sus fines y objetivos fiscales deberán orientarse por lo que plantea el referido principio.

La solidaridad interterritorial es un principio que pretende combinar lo que establece la CRBV respecto a la solidaridad como valor superior del ordenamiento jurídico y la actuación del Estado Venezolano (artículos 2 y 4, fundamentalmente), así como el reconocimiento de los desequilibrios económicos territoriales que pudieran afectar a determinadas regiones o localidades del país, en su conjunto. Llevado al campo de las relaciones fiscales que pudieran establecerse entre el Municipio, la República y/o los Estados, esto significaría adelantarse a la eventual

Existencia de tales desequilibrios y anticipar, entonces, la pertinencia de los mecanismos de compensación interterritorial, mediante los cuales debe existir un auxilio recíproco entre la Hacienda central y las Haciendas locales, y entre éstas entre sí.

Por último, la subsidiariedad no hace más que poner en evidencia el principio de Repartición de competencias entre los distintos componentes del Poder Público, tratando de asegurar que cada nivel de ese poder tenga competencia efectiva para realizar aquello que mejor pueda cumplir. En ese sentido, el principio de subsidiariedad que establece el artículo 168 de la LOPPM, tendría por objeto garantizar que las decisiones que hayan de tomarse a nivel municipal, se justificarán en relación con las posibilidades que tiene la entidad local para emprender las actividades que les son propias, y lograr los fines que se proponga. De esta manera, sólo en aquellos casos en que la acción del Municipio demuestre no ser eficaz, en cuanto a la posibilidad de lograr sus objetivos, se justificaría una actuación de otros niveles de gobierno.

La Administración Financiera del Municipio.

Al igual que la República y los Estados, el Municipio requiere de ingresos con los cuales sufragar los gastos que se originan del cumplimiento de las competencias que le asigna la ley, en especial las relacionadas con la satisfacción de las necesidades públicas. La diversidad de funciones que realiza el Municipio para obtener ingresos y realizar gastos, constituye, en su conjunto, lo que se conoce como Administración Financiera del Municipio, que puede definirse como el conjunto de principios, normas, organismos, recursos, sistemas y procedimientos que intervienen en las operaciones de programación y gestión necesarios para captar los fondos públicos y aplicarlos para la concreción de los objetivos y metas del Municipio, en la forma más eficiente posible. El sistema de control interno también forma parte de la administración financiera del Municipio y estará coordinado con el sistema de control externo ejercido por la Contraloría Municipal y la Contraloría General de la República. El objeto de este sistema es promover la Eficiencia en la captación y uso de los recursos del Municipio, en acatamiento a las normas legales, la confiabilidad de la información que se genere y divulgue sobre los mismos, así como mejorar la capacidad administrativa para evaluar el manejo de los recursos y garantizar razonablemente el cumplimiento de la obligación de los funcionarios de rendir cuenta de su gestión.

La administración financiera del Municipio cumple dos propósitos. El primero consiste en generar la información necesaria para la toma de decisiones óptimas sobre el uso de los recursos municipales. Esto se logra, en buena medida, mediante el desarrollo de un sistema contable eficiente. Un segundo propósito, es la planificación de la ejecución de los ingresos que percibe el ente local, y que se concretiza a través del proceso de gestión presupuestaria y el buen manejo de la tesorería.

Actividades parciales de la administración financiera del Municipio.

Siguiendo a VILLEGAS, la administración financiera municipal está integrada por tres actividades parciales diferenciadas, como son: a) la planificación o medición de gastos e ingresos futuros, materializada generalmente en el instituto denominado presupuesto municipal; b) la obtención de los ingresos públicos y las decisiones de cómo obtenerlos, necesarios para hacer frente a las erogaciones presupuestariamente calculadas y, c) la aplicación o inversión de tales ingresos, esto es, las erogaciones con sus destinos prefijados y sus efectos. El orden en que se han enumerado estas actividades, dice el autor, es didáctico, por cuanto en la realidad se invierte, puesto que la actividad financiera del Estado, incluyendo la del Municipio, se materializa en función de las erogaciones dirigidas a la satisfacción de las necesidades públicas, previo a la obtención de los ingresos correspondientes.

Sistemas de la administración financiera del Municipio.

La LOPPM, en el artículo 125, concibe la Administración Financiera Municipal, desde el punto de vista de sistemas, conformada por los sistemas de bienes, planificación, presupuesto, tesorería, contabilidad y tributario, regulados en la Ley, como veremos a continuación.

Sistema de bienes.

Está integrado por el conjunto de principios, órganos, normas y procedimientos relacionados con la adquisición, enajenación, administración, conservación, custodia, mejora, restitución, desincorporación y demás operaciones sobre bienes municipales. Se rige, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 134 de la LOPPM y por las ordenanzas y reglamentos dictados en la materia por los municipios, siendo aplicable, con carácter supletorio, la legislación sobre bienes nacionales, en cuanto sea procedente.

Sistema de planificación.

Está integrado por el conjunto de principios, órganos, normas y procedimientos relacionados con la planificación municipal. Se rige por disposiciones contenidas en leyes nacionales como la Ley Orgánica de Planificación, publicada en Gaceta Oficial Nº 5.554 de fecha 3 de noviembre de 20016; la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública, publicada en Gaceta Oficial Nº 37.463 de fecha 12 de junio de 20027 y la LOPPM. Igualmente, se rige la planificación local por las Ordenanzas y demás instrumentos jurídicos relacionados con la materia.

Sistema de presupuesto.

Está integrado por el conjunto de principios, órganos, normas y procedimientos utilizados en todas las etapas del proceso presupuestario del Municipio. Se rige por las normas contenidas en el Capítulo VI (Del Sistema Presupuestario y Contable) del Título V de la LOPPM y en los artículos 62 al 64, de la LOAFSP.

Sistema de tesorería.

Está integrado por el conjunto de principios, órganos, normas y procedimientos que intervienen en el proceso de percepción, recaudación y depósito de los ingresos públicos del Municipio, así como su canalización hacia el pago de las obligaciones del Municipio. Se rige por las normas que sobre el particular dicten las autoridades municipales. El Tesoro Municipal está conformado por el dinero y los valores de la entidad municipal así como por las obligaciones a su cargo (LOPPM, artículo 124).

Sistema de contabilidad.

Está integrado por el conjunto de principios, órganos, normas y procedimientos técnicos que permiten registrar, procesar y exponer los hechos económicos que afecten o puedan afectar el patrimonio del Municipio. El sistema de contabilidad se rige, según lo dispuesto en el artículo 242 de la LOPPM, por las normas generales de contabilidad, así como por las normas e instrucciones sobre los sistemas y procedimientos de contabilidad dictados por la Oficina Nacional de Contabilidad Pública. Ello con el propósito de lograr una estructura contable uniforme, sin perjuicio de las variaciones necesarias que permitan el registro de sus operaciones, así como la regularización y coordinación de los procedimientos contables de cada Municipio.

Sistema tributario.

Está integrado por el conjunto de principios, órganos, normas y procedimientos técnicos que permiten al Municipio ejercer su potestad tributaria, con las limitaciones establecidas en la CRBV y la Ley. El sistema se rige tanto por normas de orden constitucional, como por las establecidas en la LOPPM.

Principios de la administración financiera del Municipio.

De conformidad con el artículo 126 de la LOPPM:

[…] La administración financiera de la Hacienda Pública Municipal se ejercerá en forma planificada con arreglo a los principios de legalidad, eficiencia, celeridad, solvencia, transparencia, rendición de cuentas, responsabilidad, equilibrio fiscal y de manera coordinada con la Hacienda de la República y la de los Estados, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagra a favor de los Municipios para la gestión de las materias de su competencia y para la creación, recaudación e inversión de sus ingresos […].

Ante todo se observa, que la LOPPM utiliza la expresión “Administración Financiera de la Hacienda Pública Municipal”, la cual, a nuestro juicio es incorrecta, por cuanto se incurre en una redundancia, si se considera que la administración financiera no se refiere a otra cosa, que no sea la Hacienda Pública Municipal.

La norma establece, en primer lugar, que la administración financiera se ejercerá de manera planificada, lo que significa definir los objetivos y las metas que la Alcaldía del Municipio se propone alcanzar y la estrategia a establecer para alcanzar las metas, en cuanto se refiere a la ejecución del Presupuesto de Ingresos y Gastos del Municipio. En segundo término, se dispone que la administración financiera municipal se ejercerá con arreglo a los principios de legalidad, eficiencia, celeridad, solvencia, transparencia, rendición de cuentas, responsabilidad, equilibrio fiscal y de manera coordinada con la Hacienda de la República y la de los estados. A continuación se hace una explicación somera de estos principios.

Legalidad.

Este principio supone que toda actuación en materia de administración financiera del Municipio estará sometida al ordenamiento jurídico. Ello se interpreta en el sentido que la administración financiera debe regirse por el conjunto de disposiciones constitucionales, legales y sublegales que integran el ordenamiento jurídico, e inclusive por sus propias decisiones consagradas en actos administrativos de carácter normativo.

Eficiencia.

Este principio se refiere a la forma correcta, racional y organizada como deben realizarse las actividades que conforman la administración financiera de la Hacienda Pública Municipal, tomando en cuenta la relación existente entre los insumos y los productos. Busca reducir al mínimo el costo de los recursos.

Celeridad.

De acuerdo con este principio, las actividades que conforman la administración financiera municipal deben realizarse de manera pronta y oportuna. Para ello se simplificaran los procedimientos a fin de logar reducción en los gastos operativos y ahorros presupuestarios.

Solvencia.

Se refiere este principio a la suficiente capacidad financiera del órgano o ente para responder por sus obligaciones. Se expresa mediante índices derivados de relaciones entre rubros de activos y pasivos para un período determinado, en el marco de los principios de contabilidad generalmente aceptados.

Transparencia.

Este principio exige inteligibilidad, claridad y precisión tanto de las normas como de los procedimientos aplicables a la administración financiera de la Hacienda Pública Municipal, para así excluir toda duda, incertidumbre o ambigüedad que pueda afectar la objetividad e imparcialidad con que deben actuar los funcionarios responsables de dicha administración. De igual manera, los funcionarios responsables de la administración financiera municipal, deberán garantizarle a los

Órganos competentes, la realización de auditorias internas y funciones de control.

En relación con este principio, la LOPPM establece lo siguiente:

[…] Art. 251.- Los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho a obtener información general y específica sobre las políticas, planes, decisiones, actuaciones, presupuesto, proyectos y cualesquiera otras del ámbito de la actividad pública municipal. Asimismo, podrán acceder a archivos y registros administrativos, en los términos de la legislación nacional aplicable. Igualmente, tienen derecho a formular peticiones y propuestas; a recibir oportuna y adecuada respuesta; a la asistencia y apoyo de las autoridades municipales en sus actividades para la capacitación, formación y educación a los fines del desarrollo y consolidación de la cultura de participación democrática y protagónica en los asuntos públicos, sin más limitaciones que las dictadas por el interés público y la salvaguarda del patrimonio público […]

Rendición de cuentas.

Este principio se expresa como el deber legal y ético que tiene todo funcionario público Municipal de responder por la administración, manejo y rendimiento de fondos, bienes y/o recursos públicos asignados y de informar a los órganos contralores competentes, sobre los resultados en el cumplimiento del mandato que le ha sido conferido. Sobre este principio, la LOPPM dispone lo siguiente en el artículo 88, numerales 18 y 19 y en el artículo 91:

[…] Art. 88.- El alcalde o alcaldesa tendrán las siguientes atribuciones:

18. Presentar al Concejo Municipal, en el segundo mes siguiente a la finalización de cada ejercicio económico financiero, el informe de su gestión y a la Contraloría Municipal la cuenta de la misma, en la cual incluirá informe detallado de las obligaciones impagadas o morosas de los contribuyentes.

19. Presentar dentro del primer trimestre del año, de manera organizada y pública a la comunidad correspondiente convocada previamente, la rendición de cuentas de la gestión política y administrativa del año económico financiero precedente, relacionando los logros con las metas del plan municipal de desarrollo y el programa presentado como candidato […].

[…] Art. 91.- Pasados treinta días consecutivos de la oportunidad fijada para la presentación de la rendición de cuentas sobre su gestión o de las prorrogas concedidas por el Concejo Municipal o por la Contraloría Municipal, según sea el caso, sin que el alcalde o la alcaldesa haya cumplido esta obligación de manera oficial, el Concejo Municipal o la Contraloría Municipal declararán, en la correspondiente situación, la falta grave del alcalde o alcaldesa en el ejercicio de su cargo por omisión de deberes legales del mismo y será causal conforme a la Ley, para solicitar la intervención del Ministerio Público a todos los efectos legales […].

Dirección de la administración financiera.

De conformidad con el artículo 127 de la LOPPM:

[…] El Alcalde o Alcaldesa es el o la responsable de la Hacienda Pública Municipal y le corresponde la dirección de su administración financiera, sin perjuicio del régimen de control atribuido al Concejo Municipal, al Consejo Local de Planificación Pública, a la Contraloría Municipal y al control ciudadano […].

El Alcalde o Alcaldesa es el titular del órgano de origen constitucional llamado Alcaldía, cuya función es ejercer el gobierno y administración del Municipio. Dentro de las funciones del ejecutivo local se incluye la responsabilidad de la Hacienda Pública Municipal, que se materializa a través de la dirección de administración financiera en los términos antes definidos, sin perjuicio del control atribuido al Concejo Municipal, al Consejo Local de Planificación, a la Contraloría Municipal y al control ciudadano.

La función contralora del Legislativo Municipal se extiende al gobierno y administración pública municipal, la aprobación de las concesiones de servicio público, la aprobación de los planes de desarrollo y los planes de inversión municipal (artículo 95 de la LOPPM).

Así mismo, los Concejos Municipales ejercen el control político sobre los órganos ejecutivos (artículo 92 y 99 de la LOPPM). El Consejo Local de Planificación Pública también ejerce una función contralora sobre las funciones del Alcalde o Alcaldesa, de conformidad con lo dispuesto en la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública. De igual manera, lo hace la Contraloría Municipal, órgano previsto en la CRBV, encargado de ejercer el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes municipales, así como de las operaciones relativas a los mismos. Esta contraloría, forma parte del Sistema Nacional de Control Fiscal, el cual se encuentra bajo la rectoría del Contralor General de la República, en consecuencia, la Contraloría Municipal está sujeta a la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal.

Resumen

¿Cómo puede usted saber si logró los resultados del aprendizaje que se enuncian al principio de la lección? Los habrá logrado si es capaz de:

1. Definir la Hacienda Pública Municipal en sentido objetivo y subjetivo.

Sentido objetivo: alude al patrimonio público municipal, como conjunto de bienes, ingresos y deudas del Municipio, tal como la define la LOPPM, en su artículo 124: “La Hacienda Pública Municipal está constituida por los bienes, rentas y obligaciones que forman su activo y pasivo, así como los demás bienes y rentas cuya administración corresponde al ente

Municipal…”.

Sentido subjetivo: marco general de la actividad financiera del Municipio, comprendiendo la totalidad de las medidas y políticas financieras y económicas, de que éste dispone para el cumplimiento de sus fines, dentro del marco de las limitaciones legales.

2. Explicar los principios constitucionales y legales que rigen a la Hacienda Pública Municipal.

Principios constitucionales aplicables a todas las Haciendas Públicas, incluyendo la Hacienda Pública Municipal.

• Previsión presupuestaria de los gastos (artículo 314).
• Equilibrio presupuestario (artículo 311).

Principios legales (los contenidos en leyes nacionales) que rigen para la Hacienda Pública Nacional y son aplicables a la Hacienda Pública Municipal “en cuanto sea posible”.

Principios establecidos en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP).

• Aplicación de los principios de la ley a los Municipios, Distritos y el Distrito Metropolitano (artículo 64).
• Régimen presupuestario (artículo 62).
• Crédito público (artículos 79 y 95).
• Información contable (artículo 129).

Principios establecidos en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM).

• Entes u órganos sujetos a las disposiciones de la ley en materia de Hacienda Pública Municipal (artículo 128).
• Responsabilidad patrimonial del Municipio (artículo 129).
• Responsabilidad patrimonial de las autoridades locales (artículo 130).
• Régimen de prescripción de las deudas tributarias (artículo 166).
• Principios por los cuales se rigen las relaciones fiscales entre la República, los Estados y los Municipios (artículo 168).

3. Comprender en qué consiste la administración financiera municipal y sus fines.

Administración Financiera Municipal, son las diversas funciones que realiza el Municipio para el cumplimiento de las competencias que le asigna la ley, tanto en lo relativo a las erogaciones (gastos públicos municipales), como a la obtención de los medios (ingresos públicos municipales) para atenderlas y la gestión y manejo de ellos. Su fin es eminentemente instrumental.

4. Describir los sistemas de la administración financiera municipal.

Los sistemas de la administración financiera municipal son cinco, relacionados con: bienes municipales, planificación y presupuesto municipal, tesorería, contabilidad y tributos municipales, que se rigen por normas de carácter constitucional, la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública y la LOPPM.

5. Explicar los principios de la administración financiera municipal.

La administración financiera municipal se ejercerá de manera planificada, lo que significa definir los objetivos y las metas que la Alcaldía del Municipio se propone alcanzar y la estrategia a establecer para alcanzar las metas, en cuanto se refiere a la ejecución del Presupuesto de Ingresos y Gastos del Municipio. Igualmente, dicha administración se ejercerá con arreglo a los principios de legalidad, eficiencia, celeridad, solvencia, transparencia, rendición de cuentas, responsabilidad, equilibrio fiscal y de manera coordinada con la Hacienda de la República y la de los Estados (artículo 126, LOPPM).

POLITICAS FISCALES

LAS POLITICAS FISCALES Y SU IMPACTO EN EL BIENESTAR SOCIAL

DE LA POBLACION VENEZOLANA.

UN ANALISIS DESDE EL PARADIGMA CRÍTICO.

PERIODO: 1988-2006

AUTORA:

MSc. LEDIS MESINO RIVERO

TESIS DOCTORAL

RELACIONES ONTOLÓGICAS EXISTENTES ENTRE INDIVIDUO, ESTADO Y SOCIEDAD:

Las relaciones ontológicas implican el estudio del ser, del individuo, y cuando este individuo se relaciona con la sociedad y el Estado, conlleva una serie de factores relacionados con la interacción del individuo como ser social y la manera de organizarse dentro de esa sociedad, donde el Estado representa la forma más importante de organizar la sociedad y el cual es el principal responsable de la articulación política de esa sociedad y a su vez, el individuo representa un rol protagónico dentro de esas relaciones de dominación ejercidas por el Estado. Por tal motivo, toda sociedad, desde el grupo más pequeño hasta los modernos Estados, implica una forma de organización: un conjunto de pautas de conducta que definen como deben ser las relaciones entre sus miembros.

Este orden social no viene determinado por la naturaleza, sino que son las personas las que lo crean y modifican, dando lugar a diferentes formas de organización social. Estas formas han ido aumentando su complejidad a medida que lo han hecho también los problemas a los que cada sociedad debe enfrentarse. Ahora bien, debido al mismo hecho de la necesidad del individuo de organizarse, es cuando se establecen las relaciones de dominio y poder, y la institución que representa y ejerce el poder político es el Estado, cuya existencia y relación que mantiene con los individuos y la sociedad son algunas veces problemáticas y objeto de discusión.

El término Estado según Sánchez (2005), tiene su origen en la sociedad política a partir del siglo XVI, época en que nace el concepto de Estado por obra de las Teorías de Maquiavelo y de los movimientos de transformación política de Europa en esta época. Con anterioridad se utilizaban los términos polis, entre los griegos, civitas entre los romanos, y regnum o imperium, entre los medievales, pero ni la polis griega, ni la civitas romana, ni tampoco las organizaciones políticas feudales del mundo medieval, eran Estados en el sentido moderno, ya que carecían de los atributos fundamentales del Estado (p. 25).

La misma autora señala, que el Estado como institución representa el poder Político, es decir, la potestad y legitimidad para organizar la sociedad en función de la separación en función de los diversos poderes que la integran: Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Nacido el Estado para proteger la seguridad de los ciudadanos, por lo que se le añade como misión propia, la defensa de sus libertades: surge así durante los siglos XIX y XX, el Estado de Derecho, o Estado protector de las libertades públicas y del bienestar social, con sus diferentes posibilidades de interpretación.

De igual manera, en la política de Aristóteles, él califica al ser humano, como un ser social por naturaleza. De allí que el origen de la sociedad y de la comunidad política, es algo natural, espontáneo, consecuencia de la imposibilidad de sobrevivir y llevar a cabo la vida diaria si no es en contacto con los demás: las personas no pueden desarrollar aisladamente sus capacidades y tampoco alcanzar su propia identidad sin estar en relación con otros.

En virtud de lo anteriormente señalado, es necesario destacar, que el hombre, desde sus orígenes siempre ha existido en sociedad, desde los grupos nómadas de recolectores y cazadores, hasta las sofisticadas y complejas interrelaciones en los grupos contemporáneos. Dentro de este marco de acción, cabe destacar, que Jurgen Habermas (representante del Paradigma Crítico), conceptualiza la sociedad, ya no sólo dominada por la razón de acuerdo a fines o racionalidad teleológica, ni con valores predominantes con el valor de la ciencia, el valor de la moral y el valor de la religión, para él la sociedad es una integración de valores y la razón pura por medio de la comunicación, que es lo que utiliza para lograr dicha integración. Habermas parte de tres concepciones teóricas, una evolución social, como un devenir de la especie humana, como un proceso evolutivo continuo, asimismo, le da a la acción social una corporeidad, el cuerpo sujeto-humano pierde importancia, en cuanto al concepto de sistema, lo plantea como sistema social trans-subjetivo de procesos de aprendizaje en crecimiento, con lo anterior el sujeto es cambiado por una estructura que está más allá de la subjetividad, proponiéndolo como una situación de comunicación.

En concordancia con el planteamiento anterior, en virtud a la relación individuoestado-sociedad, cabe destacar, que el hombre es un ser social, ya que es parte siempre de una sociedad, donde una sociedad es el conjunto de personas ligadas de manera orgánica por un principio de unidad que supera a cada una de ellas y perdura en el tiempo, ya que recoge el pasado y prepara el porvenir. De allí que toda sociedad debe buscar el bien común, y éste abarca el conjunto de condiciones de la vida social, con los cuales los hombres, las familias y las asociaciones pueden lograr con mayor plenitud y facilidad su propia perfección, es decir, la búsqueda del bienestar social, donde el Estado juega un papel importante, ya que el Estado es la organización o estructuración política (pública) de dicha sociedad. Siempre que hay sociedad hay Estado aunque no exista una constitución o carta magna.

El Estado se funda en la propia naturaleza humana y su existencia implica la autoridad y pertenece al orden previsto y por ello, debe desarrollarse dentro de los

límites del orden moral para procurar el bien común concebido dinámicamente. Significa entonces, que el Estado debe buscar la consecución del beneficio colectivo de la sociedad y del individuo como tal, es decir, debe tender siempre a formar un tipo de hombre culto, capacitado, benévolo respecto de los demás para provecho de toda la familia humana. En virtud de ello, la organización política o sea, el Estado, debe contener por tanto, los derechos y deberes de los miembros de la sociedad, el ejercicio de la soberanía, los instrumentos que sirven para buscar el bien común y las estructuras de poder y su funcionamiento.

En el orden económico es importante que el Estado conserve la función social y el libre mercado debe estar limitado en materia de distribución de bienes y beneficios por la intervención del Estado, especialmente siguiendo el principio de proteger a los ciudadanos y grupos más vulnerables y desarrollar entre los ciudadanos el principio de solidaridad. Es por ello, que el elemento de solidaridad, de justicia social, equidad y de dignidad humana está por encima de todo, y esto es necesario tenerlo en cuenta en el momento de concebir un Estado moderno, donde el bienestar del individuo y colectivo, sea el norte del mismo, a través de la ejecución de políticas públicas efectivas.

POLÍTICAS FISCALES Y OTRAS POLÍTICAS ECONÓMICAS COMO INSTRUMENTO DE GESTIÓN

Macroeconómica

Las políticas fiscales, constituyen decisiones tomadas por el gobierno nacional que implican tanto el financiamiento y uso de recursos y gastos, así como las decisiones de cambio en la gestión gubernamental necesarios para el logro de los

objetivos macroeconómicos propuestos. Los instrumentos de la política fiscal son, los ingresos públicos y el gasto público. Con relación a los ingresos públicos, la fuente más importante de estos ingresos, son los diferentes tipos de impuestos aplicados en la economía, aunque también en algunos países, existe otro tipo de ingreso que son los ingresos provenientes de recursos naturales, entre ellos, el petróleo. Estos impuestos según Larraín y Sachs (2002):

Pueden clasificarse en tres categorías como son: impuesto sobre la renta de personas y empresas, que incluye el impuesto provisional sobre los salarios, los impuestos al gasto, que incluyen el impuesto a la compraventa, los impuestos específicos y los aranceles a las importaciones y los impuestos a la propiedad, que abarcan una amplia variedad de gravámenes a casas y edificios, terrenos agrícolas y residenciales y herencias (p. 510).

Estos impuestos también son llamados directos e indirectos, los directos son los que se aplican directamente sobre las personas naturales y jurídicas (como el impuesto sobre la renta) y los impuestos indirectos son los aplicados a bienes y servicios, como el impuesto al valor agregado (IVA).

Existen otros tipos de Ingresos del gobierno, entre los cuales se tienen, los ingresos de capital, que según Massad (2000), “constituyen la venta de activos físicos o de valores mobiliarios, (acciones, bonos), y la recuperación de préstamos ligados a la gestión gubernamental” (p. 264). También están los Ingresos Extraordinarios, que se originan por incremento en los precios de algunos rubros de exportación.

Con relación al gasto público, éste constituye un componente de la demanda agregada del gobierno, y según el mismo autor, se puede agrupar en cuatro categorías:

1) Consumo del gobierno, representado por los salarios que el gobierno paga a los empleados públicos, así como el pago por bienes y servicios adquiridos para el consumo corriente.

2) Inversión del gobierno, constituido por los gastos de capital, y a su vez incluyen la inversión real y financiera, más las transferencias de capital. La Inversión real es la que hace el gobierno en activos físicos que contribuyen al stock de capital físico de la economía. La inversión financiera considera la concesión de préstamos con fines de política económica y la compra de valores mobiliarios e instrumentos financieros.

Por último, las transferencias de capital, son los aportes a organismos del sector público o privado con fines de inversión.

3) Transferencias al sector privado, incluye las pensiones de retiro, el seguro de desempleo y otros beneficios de bienestar social a la Población.

4) Intereses sobre la deuda pública, también llamado el servicio de la deuda, que es el pago de los intereses sobre préstamos a organismos a nivel mundial y también en el ámbito nacional, como el sector financiero bancario. En ocasiones, este gasto fiscal se suele dividir en sólo dos grupos, los gastos corrientes, que comprenden el pago de salarios y la compra de bienes y servicios, intereses pagados y transferencias, por una parte; y los gastos de capital o inversión, por la otra.

Cabe destacar, que a nivel mundial, el gasto del gobierno total relativo al PIB aumentó drásticamente durante el siglo XX, no sólo en países de América Latina, sino también en países industrializados y los mismos han visto duplicarse la razón del gasto gubernamental a PIB desde 1938, tales como Holanda, Francia y Estados Unidos, entre otros. Por tal motivo, el economista alemán del siglo XIX Adolph Heinrich Wagner, predijo el aumento a largo plazo de la participación del gasto del gobierno en el PIB y su formulación se conoce desde entonces como la Ley Wagner.

En ese sentido, cabe destacar que el presupuesto público o fiscal, según Samuelson (2000), desempeña tres grandes funciones económicas, en primer lugar, es un instrumento por medio del cual el gobierno puede establecer las prioridades nacionales, repartiendo la producción nacional entre el consumo y la inversión privada y pública y dando incentivos para aumentar o reducir la producción en determinados sectores. Desde el punto de vista macroeconómico, el presupuesto afecta a través de la política fiscal, a los objetivos macroeconómicos clave. Por tal motivo, los gobiernos utilizan la Política Fiscal, con el fin de ayudar a amortiguar las oscilaciones de los ciclos económicos y contribuir a mantener una economía creciente de elevado empleo y libre de una alta y volátil inflación.

En ese orden de ideas, el presupuesto público se compone de los ingresos y gastos del gobierno, y que la diferencia entre los ingresos totales, excluidos los préstamos obtenidos y los gastos totales, nos da el superávit fiscal si tal diferencia es positiva; o el déficit fiscal si es negativa. Este saldo final es el que determina la

variación en la posición neta de activos del gobierno y define sus necesidades de

financiamiento, y el mismo depende del nivel de ingresos de la nación.

Con relación al déficit fiscal, éste constituye un grave problema económico para los pueblos, puesto que las naciones para cubrir sus deficiencias de liquidez, toman varias alternativas, entre ellas, la emisión de deuda pública, a través de venta de bonos de la deuda, el financiamiento externo o interno, a través de préstamos de la banca internacional o nacional, la devaluación y el señoriaje, entre otros, y cada uno de ellos repercute negativamente sobre la economía nacional. Cabe destacar, que el señoriaje, definido por Larraín y Sachs (ob. cit), es “la emisión monetaria por parte del gobierno para obtener un flujo de recursos reales, llamado también creación de dinero inorgánico, y esta creación de dinero, origina un mayor proceso inflacionario, dado que representa un financiamiento inflacionario” (p. 336).

Tal como lo plantea Massad (2000), “cuando el incremento en el gasto fiscal se financia con emisión de dinero, aumenta la base monetaria, y con ella la oferta monetaria total de la economía” (p. 252). El mismo autor señala, que esta situación generará un exceso de oferta monetaria considerable, el efecto es un aumento de la inflación y generalmente un deterioro de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Esa inflación adicional reduce el poder adquisitivo de los saldos monetarios en poder del sector privado, transfiriéndolo al consumidor. Este es el impuesto inflación. Y en consecuencia, disminuye la calidad de vida de la población, dado que se reduce la capacidad de compra de la sociedad De allí, que en países estables ese impuesto será normalmente bajo, pero en muchos casos, en América Latina el financiamiento monetario del déficit fiscal fue la fuente principal de financiamiento del Estado y el origen de las altas inflaciones, que en general, han caracterizado a la región.

Dentro del contexto anterior, cabe destacar, y según lo señala Larraín y Sachs (ob. cit.), en relación al déficit fiscal, que los países de la Unión Europea en diciembre

de 1991, firmaron el Tratado de Maastricht, donde uno de los principales objetivos del tratado, fue lograr cierta convergencia de las políticas económicas de los quince países que componen la Unión Europea, en tanto, los mismos establecieron varios criterios de convergencia como requisitos de admisión a la moneda única. Tales criterios fueron: Inflación, deuda y déficit fiscal, tipos de cambio e intereses nominales. En cuanto a la política fiscal, el mismo autor señala, que el criterio fue que el déficit del gobierno, planeado o efectivo, no debe nunca sobrepasar el 3% del PIB, además la deuda pública no debe superar el 60% del PIB o acercarse a ese límite. Para fines de 1999, prácticamente ninguno de los miembros potenciales de la Unión Monetaria Europea, tenía una deuda pública bruta inferior al valor de referencia.

En términos generales, se ha considerado que el Tratado de Maastricht fue la principal influencia en la mejora de los indicadores fiscales europeos durante los años noventa, y que jugó un papel preponderante en detener la creciente proporción del gasto del gobierno en el PIB.

Resumiendo lo antes señalado, cabe destacar, que un aumento del déficit genera

un aumento de la deuda pública, ya que los déficits se financian mediante préstamos, entre otros, y estos crecientes déficits se deben a un aumento de los gastos del estado, más que a una disminución de los ingresos, por tal motivo, el déficit excesivo contribuirá a reducir el nivel de ahorro nacional, a desplazar la inversión privada y a generar grandes déficits de cuenta corriente. Un fuerte endeudamiento con el exterior para financiar el déficit, puede crear el escenario para una grave crisis de deuda.

En virtud de ello, es importante resaltar, la diferencia entre la financiación de un determinado déficit presupuestario a corto plazo con deuda o con creación de dinero inorgánico. Tal como lo explica Dornbusch y Fischer (2002), “la financiación del déficit con dinero tiende a reducir el tipo de interés a corto plazo, en comparación con la financiación con deuda, debido a que aumenta la cantidad nominal de dinero, mientras que no ocurre así con la financiación con deuda. A corto plazo, la financiación con deuda reduce el nivel de inversión en comparación con la financiación con dinero” (p. 672).

De igual manera, los déficits también producen efectos a largo plazo, según Delong (2003):

Un aumento del déficit significa un aumento de la deuda, lo cual explica que el Estado debe más, es decir, tiene que pagar más intereses a los tenedores de bonos de la deuda. El aumento de los intereses que tiene que pagar, exige con el paso del tiempo una subida de los impuestos y esta subida, reduce la iniciativa empresarial y la actividad económica. La producción por trabajador, además de disminuir como consecuencia de la reducción de la relación capital-producto, experimenta una reducción adicional, la subida de los impuestos necesaria para financiar los intereses que hay que pagar por la deuda nacional, produce efectos

negativos del lado de la oferta en la producción (p. 416).

Estos efectos negativos en la producción suceden, porque al incrementarse los impuestos, no hay incentivos para el sector productivo nacional, trayendo como consecuencia, que los costos de los insumos sean más elevados, y por ende, el nivel de precios a nivel de consumidor también se encarece, también es necesario aclarar que algunos países no sólo tienen ingresos por concepto de impuestos, sino también obtienen renta por ingresos petroleros u otros recursos naturales, pero los mismos están sujetos a shocks positivos o negativos, de acuerdo al precio del producto de exportación, si se incrementa o disminuye en el mercado internacional, debido a causas externas, las cuales afectan la estabilidad de esos ingresos a la nación.

Ahora bien, el mismo autor concluye, que un elevado déficit presupuestario produce tres tipos de efectos significativos en la economía. En primer lugar tiende a aumentar las dimensiones absolutas del Estado en relación con el PIB, es decir, lo que se vislumbra como un beneficio generado por un aumento del gasto, repercute negativamente en futuras subidas de los impuestos, necesarias para financiarlo. En segundo lugar, un aumento de la deuda nacional eleva los pagos de intereses, por lo que el Estado debe acabar recaudando impuestos para efectuar dichos pagos. Y en tercer lugar, un elevado déficit presupuestario público, frena a largo plazo el crecimiento económico y hace que el PIB real sea menor que en caso contrario.

Lo que se traduce, que a mayor déficit presupuestario, el Estado tiene menos disponibilidad presupuestaria para cumplir con sus compromisos, entre ellos, el servicio de la deuda, el pago de pasivos laborales, las transferencias, las inversiones de capital, y el cumplimiento de los programas sociales para solventar los graves problemas sociales que afectan a los países, en especial las economías en vías de desarrollo, como la pobreza crítica, la pobreza extrema, entre otros.

Ahora bien, en armonía con estas ideas, en esta parte se presenta una interesante discusión acerca de las Políticas Fiscales como instrumento de gestión macroeconómica y su articulación con otras políticas de naturaleza social, monetaria y de producción.

En lo relativo a la Política Social, se entiende la misma, como el conjunto de medidas que adopta el Estado destinadas a paliar las deficiencias sociales, a través de redes de seguridad social, las cuales comprenden el conjunto de medidas previsivas, que conducen a garantizar a los habitantes de un país, los medios económicos para lograr las condiciones mínimas de satisfacción de necesidades, con relación a la salud, educación, dotación de servicios básicos adecuados, generación de empleo, entre otros. En armonía con estas ideas, Sunkel y Paz (1981), definen la política social “como la creación de sistemas de previsión social, legislación laboral y ampliación de los servicios de salud y educación, así como los de vivienda popular” (p. 76).

En esta perspectiva, entra en juego la gestión de lo social, la responsabilidad estatal de promover y hacer cumplir los derechos sociales y en virtud de ello, los programas sociales se deben estructurar cada vez más, con base en la cooperación del sector público y sector privado, e involucrar a la sociedad civil organizada para su ejecución. Tal como lo señala el Banco Mundial (1997), “la eficacia del Estado es mayor cuando se escuchan las opiniones del sector empresarial y de la ciudadanía en general y se propicia la participación de ambos grupos en la determinación y aplicación de las políticas sociales” (p. 11-12).

En concordancia con lo citado, los Estados deben aplicar estrategias y acciones gubernamentales, a fin de reorientar el gasto público hacia los sectores más pobres, con la finalidad de aliviar la situación de pobreza de los grupos más vulnerables, de manera de asegurarles un nivel de vida adecuado y redes de seguridad social para los que se encuentran en situaciones adversas. En este sentido, el Banco Mundial (1990) señala, “La experiencia demuestra también que se puede reorientar el gasto público a favor de los pobres, incluso en un marco general de disciplina fiscal y dar a las transferencias una orientación más precisa hacia grupos específicos” (p. 4).

En otras palabras, se deben concentrar los recursos públicos, en servicios, programas sociales y transferencias hacia los grupos por debajo del nivel mínimo de satisfacción de sus necesidades, a fin de suministrarles servicios básicos esenciales a estos grupos en situación de pobreza, en especial, atención básica en salud, educación, atención primaria, y tratar de insertarlos en el mercado laboral. Por cuanto el Estado asume la responsabilidad de definir y ejecutar las políticas sociales, a través de los programas sociales, con el fin de reducir o atenuar los niveles de pobreza en la sociedad. Es por ello, que la función básica de la política social es la reducción y eliminación de las inequidades sociales, a través de la redistribución de los recursos, servicios, oportunidades y capacidades. Este concepto incluye todas aquellas actividades que contribuyen a la salud, educación, asistencia pública, seguridad social y vivienda de la población y también aquellas que afectan, en general, la redistribución y distribución del ingreso y las dirigidas a construir y conservar el capital social.

Finalmente, cabe destacar, que el criterio primordial que debe seguir una política social, que realmente promueva el mejoramiento de los grupos menos favorecidos, es el de inversión social, la cual significa en lograr un adecuado funcionamiento de los servicios para todos los sectores de la sociedad, en crear la infraestructura de transporte y comunicaciones necesaria para la producción y en otorgar a la población más vulnerable, un punto de partida para superar las condiciones de pobreza en que se encuentran, a través de una educación básica de alta calidad, con una cobertura total, que no haya sectores excluidos y un estímulo a los servicios de salud e incentivos a la inversión privada para la generación de fuentes de trabajo.

Con relación a la Política Monetaria, según el Banco Central de Venezuela (BCV) (2005), “son decisiones del Banco Central que influyen sobre la oferta monetaria, las tasas de interés y las condiciones financieras de la economía. Su objetivo final es preservar el poder adquisitivo de la moneda, mediante la creación de condiciones monetarias y financieras que favorezcan la estabilidad de precios” (3). Los principales instrumentos de la política monetaria son, las operaciones de mercado abierto, los requisitos de encaje bancario y los créditos a los bancos. Las decisiones sobre política monetaria que toma el BCV, pueden influir sobre las políticas fiscales, de acuerdo a las necesidades que tenga el Estado o ente público, de liquidez para cubrir sus cuentas fiscales, entre esas decisiones pueden estar, la devaluación de la moneda, la creación de dinero inorgánico, la variación de las tasas de interés, entre otros.

En otras palabras, la política monetaria comprende el conjunto de acciones dirigidas por el Banco Central, con el propósito de regular la circulación monetaria, y a través de ella, incidir sobre el costo del dinero y la disponibilidad de crédito para todos los sectores de la economía. Es decir, según López-Murphy (2003), “una política monetaria se orienta a la estabilidad del nivel general de precios, minimizando los shocks sobre la actividad real, que pueden causar cambios básicos en los instrumentos cambiarios o monetarios” (p. 94).

En este contexto, cabe destacar, que la política monetaria es ejecutada a través del Banco Central, al cual le compete la preservación del valor de la moneda nacional, y en virtud de ello, procurar la normalidad y la sostenibilidad del sistema de pagos interno y externo, la existencia de condiciones financieras sanas en el país, la administración eficiente de las reservas internacionales, la función de depositario de los fondos monetarios de las instituciones bancarias, que correspondan a los encajes legales, la preservación del poder adquisitivo interno y externo de la moneda, asegurar la continuidad de los pagos en la economía, vigilar o regular el costo del dinero y supervisar y asistir el funcionamiento del sistema bancario privado.

En virtud del un óptimo funcionamiento de la economía, las políticas monetarias pueden ser de corte restrictivo o expansivo, cuando es de corte contractivo, las acciones del banco central tienden a reducir la circulación del dinero, a través de la emisión de bonos, títulos públicos, entre otros, y ello origina que se eleve el costo del dinero mediante el incremento de las tasas de interés, trayendo como consecuencia que se restrinja la demanda de crédito y el gasto de la población, esta medida pudiera ser tomada por el banco central, para bajar los niveles de inflación en la economía, porque habría exceso de liquidez en manos del público, es decir, con la finalidad de absorber excedentes monetarios, para garantizar el equilibrio entre la oferta y la demanda de dinero.

Con relación a la política monetaria de corte expansivo, por el contrario, se produce cuando el banco central aplica medidas orientadas a incrementar la circulación monetaria en la economía, con lo cual disminuye el costo del dinero y facilita la disponibilidad de crédito, trayendo como consecuencia, que se estimule la inversión privada y el gasto de la población. Esta aplicación de esta política pudiera originar incremento en los niveles de inflación.

En este orden de ideas vale acotar, que según Silva (2000), “los instrumentos de política monetaria, son: 1) prestamista de última instancia a través del redescuento y anticipo, 2) fijación de los requerimientos de encaje legal mínimo, 3) operaciones de mercado abierto (OMA), 4) regulación de las tasas de interés y 5) fijación de topes de cartera” (p. 161). Todos estos instrumentos dan cuenta de los mecanismos que utiliza el banco central para ejercer el control monetario, a fin de regular el crédito bancario y evitar el acentuamiento de tendencias inflacionarias.

En atención a lo antes expuesto, vale expresar, que los objetivos que persigue la política monetaria, son: 1) luchar contra la inflación, 2) contribuir al crecimiento económico y 3) Ayudar a la estabilidad del tipo de cambio. Con todas estas medidas, la Política Monetaria, contribuye con el objetivo general de equilibrar la balanza de pagos, asegurar la continuidad de los pagos internacionales del país y mantener la competitividad externa de la producción doméstica. Para ello es necesario, contar con un nivel de reservas internacionales suficientes para cubrir las necesidades de importaciones de bienes y servicios, indispensables para el desempeño normal de la economía. De igual manera, también contribuye en mantener una adecuada proporción entre la liquidez monetaria y el nivel de actividad económica, con el objeto de impedir desequilibrios que puedan alentar procesos inflacionarios.

Vale acotar, que es también función del Banco Central la conducción de la política cambiaria, la cual está estrechamente ligada a la política monetaria, a través del establecimiento del tipo de cambio. De igual manera, la política monetaria y cambiaria actúan conjuntamente con la política fiscal, la cual tiene un papel determinante con respecto al objetivo amplio de estabilidad. Tal como lo señala Silva (ob. cit.), “la política fiscal a través de la imposición, el gasto público, la deuda del Estado, la colocación de los fondos de la Tesorería Nacional en la banca y demás entidades gubernamentales, son factores que repercuten en el área monetaria y afectan los resultados de la política que se siga en este sector” (p. 160).

En base a estas afirmaciones, a nivel nacional, es fundamental que se profundice la coordinación de las políticas monetaria y fiscal, en el marco de un conjunto de medidas de política económica que logren corregir el déficit y una reducción importante y sostenible de la tasa de inflación. Este objetivo requiere, asimismo, reformas estructurales e institucionales que permitan por una parte, dotar al Banco Central de Venezuela, de instrumentos adecuados para la realización de una gestión más eficiente de la Política Monetaria, y por la otra, diversificar las fuentes de ingresos fiscales, racionalizar el gasto público y reducir al máximo los elementos que introducen la discrecionalidad y rigideces al mismo.

La tarea más inmediata que tiene el Banco Central de Venezuela, es reducir y controlar las presiones inflacionarias, pero para ello, se requiere contar con un Estado más eficiente que coadyuve al mejor funcionamiento de los mercados. Es la mejor manera de lograr aumentos de la producción, de la productividad y el empleo, sin que incrementos de la demanda, se traduzcan en presiones adicionales sobre los precios.

Por otra parte, haciendo referencia a las Políticas de Producción, éstas son medidas tomadas por el Estado para incentivar la producción e incrementar la productividad, otorgando estímulos a la inversión privada a través de facilidades de financiamiento en concordancia con la banca privada, con la finalidad de obtener mejoras en el aparato productivo, a fin de generar nuevas fuentes de trabajo para insertar en el mercado laboral los grupos que se encuentran en situación vulnerable.

De igual manera, el Estado también genera empleo a través de la inversión pública y promueve el financiamiento público por medio de sus organismos, para

incentivar a la creación de pequeñas y medianas industrias, a fin de crear un crecimiento sostenido en la actividad económica que redunde en beneficios a la población.

Finalmente, es de suma importancia que el Estado venezolano adopte políticas públicas que estén articuladas entre sí, entre ellas las políticas fiscales, conjuntamente con las políticas sociales, monetarias y de producción, para lograr la consecución de los objetivos macroeconómicos, generando niveles de bienestar en la población venezolana. Puesto que en la medida, en que se desarrolle el sector productivo del país, a través de incentivos a la producción para generar la elevación del empleo en la población, se controle el proceso inflacionario a través de la preservación del valor de la moneda, y se apliquen estrategias de crecimiento, en esa medida se estabilizará la economía en un periodo sostenido.

Finanzas Públicas y el Derecho Económico como instrumento de la política fiscal para el equilibrio de la economía por LINARES VIZCARRA