“Introducción a las Finanzas Públicas”
Por Alberto Ibarra Mares
FUNDACIÓN UNIVERSITARIA TECNOLÓGICO DE COMFENALCO
Cartagena de Indias Colombia 2009
FINANZAS PÚBLICAS CONCEPTO E IMPORTANCIA.
1. INTRODUCCIÓN AL CONCEPTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS.
Las finanzas públicas tienen como finalidad la investigación de los principios y formas que debe aplicar el poder público para allegarse de los recursos económicos suficientes para su funcionamiento y desarrollo de las actividades que está obligado a efectuar, que sobre todo es la satisfacción de servicios públicos. En la actualidad existe gran controversia sobre específicamente en que actividades le corresponden participar al sector público representado por el gobierno. Unos opinan que el gobierno no debería de intervenir más que en la administración de la justicia, así como la seguridad interna y externa. Sin embargo, a pesar de que esta idea tuvo un auge extraordinario a partir de los noventa, a partir de la primera década del siglo XXI la mayoría de los gobiernos Latinoamericanos han replanteado sus políticas públicas hacia una mayor supervisión e intervención en la economía a través de sus instrumentos de gasto e ingresos públicos. Ello debido en parte a los graves casos de fraudes corporativos que se aprovecharon de un ambiente de total desregulación gubernamental.
Sin duda alguna que la actividad más importante a la que van dirigidas las políticas de las finanzas públicas son la satisfacción de los servicios públicos, fenómeno que se origina en la organización social en que vive el hombre. Aunque es común que se quiebre este principio, las finanzas públicas no se deben enfocar a satisfacer necesidades individuales sino su enfoque debe ser hacia necesidades colectivas (éstas están formadas por la suma de necesidades individuales con la característica que son constantes entre la gran población en un tiempo determinado y en un espacio geográfico dado, bajo una forma de gobierno).
En la actualidad las finanzas públicas adquieren gran importancia: su estudio científico y su forma de aplicación técnica constituyen un factor para la estabilización y crecimiento económico del país y de sus empresas como centros económicos de generación de empleo digno y justo. Por ello hoy en día las políticas y finanzas públicas deben buscar ante todo apoyar el desarrollo empresarial y laboral sostenible y sustentable, es decir, fomentar la responsabilidad social empresarial y de los trabajadores mediante estrategias efectivas de supervisión, pero sin llegar a la intervención, coacción o entorpecimiento de las libertades fundamentales del individuo honesto y emprendedor.
En general las finanzas públicas tienen como objetivo central investigar y estructurar los sistemas y las diversas maneras por cuyo medio el Estado o cualquier otro poder público se procura los recursos materiales y financieros necesarios para su operación, así como la forma en que la riqueza será utilizada por parte del Estado. Este concepto comprende las reglas que norman la recepción de los ingresos del Estado y
reglas que norman la aplicación correcta de dichos ingresos.
Es este siglo cuando se delimita a las finanzas públicas como una materia de estudio independiente, por su complejidad y desarrollo, ésta separación corresponde a un nuevo pensamiento en la organización y competencia del Estado. Las causas principales de la transformación de esta materia en los siglos XVIII y XIX fueron:
1. El constitucionalismo de los Estados y fin de las monarquías absolutas (Francia: 1709).
2. Los procesos de industrialización de los siglos XVIII y XIX, lo que originó la formación de organismos obreros y posteriormente la organización de dicha clase social como una nueva fuerza dentro del Estado con derechos propios.
3. La propaganda de los partidos políticos progresistas respecto a las cuotas impositivas que respondieran al nuevo concepto de equidad.
4. El enorme incremento de las necesidades financieras del Estado derivadas del aumento de sus gastos.
5. La enorme complejidad de la organización social surgida por una creciente población, las guerras, al acrecentamiento de las deudas públicas así como la competitividad en los mercados internacionales y el surgimiento del fenómeno inflacionario.
Todo esto motivó a los gobiernos a tratar de llevar a cabo la mejor optimización de sus recursos y el buen control y productividad en las finanzas públicas.
De diferentes campos del saber se han vertido definiciones acerca de las finanzas públicas, encontrándose en todos dos elementos esenciales: el Gasto y los Ingresos Públicos.
Dicen Schultz y Harris (Citado por Flores, 1990): "…las finanzas públicas es el estudio de los hechos, de los principios y de la técnica de obtener y gastar los fondos de los cuerpos gubernamentales". Harley y Leitz (Citado por Flores, 1990) entienden las finanzas públicas como: "La ciencia del manejo de las finanzas gubernamentales". Por su parte, Nitti define lo siguiente: "Los ingresos originan las reglas de acuerdo con las cuales se deben establecer los impuestos, los procedimientos de percepción, los estudios acerca de los efectos que se producen en la economía en general, el estudio de los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos, la emisión de papel moneda... y en general todos los medios para obtener el dinero y los bienes que necesita el Estado. Los egresos producen un estudio acerca del procedimiento técnico para aplicar dichos bienes y dinero”. Por su parte Legorreta Ito (1981) define a las finanzas públicas como: "…la ciencia que se ocupa de estudiar la captación y administración de los recursos monetarios por el sector público y de sus efectos en el ámbito económico y social de un país”.
Las finanzas públicas es la forma en cómo se allega recursos el gobierno federal, estados, municipios y la forma en que habrá de distribuirse (erogaciones) para beneficio de la comunidad de acuerdo a las políticas determinadas. Desde el punto de vista contable y económico, las finanzas públicas constituyen el estudio de los instrumentos operacionales básicos de los ingresos y egresos del sector público y su impacto en todas las esferas de la producción y consumo de la economía nacional. La primera definición contiene un sentido de función social al subrayar: "...para beneficio de la comunidad...", elemento que se ve ausente en las definiciones de otros autores u organismos dedicados al estudio de las finanzas públicas como materia.
Las finanzas públicas están ubicadas dentro del derecho financiero público (Derecho Fiscal) desde el punto de vista jurídico. El derecho fiscal es a su vez una rama autónoma del derecho administrativo que estudia las normas legales que rigen la actividad financiera del estado o de otro poder público. Las finanzas públicas están normadas por el derecho administrativo.
Existen dos palabras que continuamente se integran al concepto de finanzas públicas y son:
"Técnica" y "Ciencia". La técnica es un conjunto de reglas, operaciones e instrumentos que se requieren para la satisfacción de las necesidades humanas. La Ciencia es el conjunto de conocimientos que de una manera metódica, racional y objetiva; describe, explica, controla, generaliza y predice los fenómenos que se producen en la naturaleza y en la sociedad, estos conocimientos están fundados en el estudio y son relativos a un objeto determinado.
En la actualidad Ciencia y técnica caminan juntas, teoría y práctica se encuentran en indisolubles unidad: No existen una sin la otra y se influyen recíprocamente. La ciencia está abocada a descubrir mientras la técnica está dirigida a aplicar. La ciencia procura la objetividad mientras la técnica persigue utilidad. Así las finanzas públicas es una ciencia en cuanto estudia e investiga mediante métodos la captación, administración y forma de distribución de los recursos materiales del Estado. La ciencia de las finanzas públicas se basa en la metodología científica, estudiando e investigando las repercusiones y desarrollo en el manejo de los recursos monetarios dando como resultado teorías financieras, macroeconómicas, etc. que son conocimientos especulativos meramente racionales, que explican de manera sistematizada un cierto orden de hechos económicos basados muchos de ellos en la estadística y la econometría. Además, las finanzas públicas se consideran ciencia también, porque esta materia es capaz de predecir hechos económicos.
Como utilidad las finanzas públicas son la técnica mediante la cual el Estado instrumenta la forma de captar sus recursos económicos (Ingresos) para realizar sus funciones administrativas y cubrir su gasto público planeado.
Las finanzas públicas o del Estado, como una ramificación de la economía política, utiliza proposiciones positivas y proposiciones normativas. Las positivas se derivan de lo que es, fue o será. Se derivan de los hechos, de la realidad. Su objetivo es proveer al Estado de medios económicos. Las proposiciones normativas que se utilizan en las finanzas públicas se refieren a lo que debe ser y al igual que otros campos del conocimiento, se enriquece esta materia con la corriente y evolución del pensamiento económico, la ética y los nuevos conceptos del ser humano.
En Latinoamérica se empezaron a elaborar estadísticas sobre las finanzas públicas de la Nueva España desde el siglo XVI. En el siglo XX existen datos sobre los ingresos y gastos de la cuenta pública a partir de la década de los veinte y treinta en casi todos los países latinoamericanos. Los sistemas analíticos sobre los registros de los ingresos y gastos con periodicidad inferior a un año acerca de la administración pública federal se iniciaron a partir de las décadas de los setenta y los ochenta, aunque en algunas naciones latinoamericanas ya se contaba con una serie de estadísticas mensuales históricas de ingresos y gastos del gobierno.
La administración pública federal, organismos y empresas sujetas a control presupuestal así como las entidades no sujetas a control presupuestal han originado que la consolidación de las estadísticas, sea un proceso complicado, principalmente porque el gobierno federal o central aporta transferencias a prácticamente todos los organismos y empresas estatales, aunado a las operaciones entre estos mismos organismos y empresas, tanto dentro como fuera del denominado "sistema de compensación de adeudos". Por otra parte, la mayoría de estas entidades están facultadas para endeudarse de manera individual con el sistema financiero nacional e instituciones del sistema financiero internacional.
En lo referente a las estadísticas sobre finanzas públicas se utilizan metodologías para el cálculo periódico mensual y anual sobre los ingresos, los egresos y el déficit del sector público federal y son:
1. El cálculo a partir de estadísticas financieras.
2. El cálculo a partir de registros de los ingresos y los gastos de caja.
El primer método tiene dos variantes, una de ellas es la denominada "De las Fuentes de Financiamiento del Sector Público" y la otra variante es la de "Los Recursos y Obligaciones del Sistema Financiero". El segundo método se basa a partir de los registros de los ingresos y gastos de caja tanto del sector público como de los organismos y empresas del sector paraestatal ya sea que estén comprendidos o no en el presupuesto de Egresos de la Federación. El utilizar dos metodologías diferentes apoyándose en fuentes diferentes ocasiona resultados diferentes con respecto a las estadísticas. Por ello las finanzas públicas de cada país representan diferentes grados de confiabilidad.
2. OBJETIVO DE LA POLITICA ECONOMICA SOCIAL.
La política es la actividad social y arte de los hombres para gobernar, con el objetivo de lograr el bienestar colectivo de una comunidad, grupo social u organización humana. En cambio la economía es la ciencia que estudia el uso que se hace de recursos escasos con respecto al grado en que son usados y que tan eficientemente están siendo utilizados, escogiendo entre usos alternos los más eficientes y productivos para satisfacer las necesidades de una comunidad. Entonces la política económica la podemos definir como: "La actividad social que ejerce un gobierno sobre los recursos humanos y materiales de la nación por medio de la ciencia económica para tratar de satisfacer las necesidades colectivas de la sociedad".
Según la Ley de la Escasez, la sociedad organizada enfrenta actualmente seis problemas básicos que son:
1. Que bienes y servicios deben ser producidos y en qué cantidades (Teoría de Precios).
2. Que métodos deben emplearse para producir los bienes y servicios (Teoría de la Producción).
3. Cómo se distribuyen los bienes y servicios producidos entre los miembros de la sociedad (Teoría de la Distribución).
4. Que tan eficientemente están siendo utilizados los recursos escasos de la sociedad (Teoría del Bienestar).
5. Si están siendo utilizados todos los recursos del país o si algunos de ellos permanecen ociosos (Teoría del Ingreso Nacional).
6. Si crece o permanece estancada la capacidad de la economía para producir bienes y servicios, a través del tiempo (Teoría del Crecimiento y Desarrollo Económico).
De acuerdo a un consenso general ya sea en una economía de mercado o en una centralmente planificada, los principales objetivos de la política económica suelen ser:
1. Ocupación Plena de los Recursos Físicos y Humanos.
2. Estabilidad de Precios.
3. Distribución Equitativa del Ingreso.
4. Crecimiento Económico Acelerado y Sostenido.
5. El Equilibrio de la Balanza de Mercancías y Servicios.
Los objetivos económicos de las políticas económicas nacionales de los diferentes países suelen estar contendidos en sus proyectos de ingresos orientados alcanzar las metas a corto, mediano y largo plazo. Pichardo Pagaza (1995) cita como principales objetivos generales de política económica los siguientes:
1. Fomentar el crecimiento económico, el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza.
2. Planear, conducir, coordinar y orientar la actividad económica nacional de manera eficiente y democrática.
3. Establecer mecanismos de organización y expansión de la actividad económica del sector social y de aquellas organizaciones sociales de producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.
4. Promover el desarrollo de la vida rural y generación de empleo para aumentar el bienestar económico y su integración a un desarrollo nacional.
5. Prestar de manera eficiente y exclusiva el servicio de la banca y el crédito a través de instituciones específicas para el desarrollo integral del país. Este punto está acorde a la situación de la época. Es decir, con una banca nacionalizada; pero no con la realidad actual, en que la política a seguir por todos los sectores del gobierno es el neoliberalismo, y por lo tanto, el servicio de banca y crédito es prestado ya no de manera exclusiva por el Estado.
6. Control de precios a los artículos, materias primas o productos considerados necesarios y estratégicos para la economía nacional y el consumo popular, evitando intermediaciones innecesarias y excesivas que provoquen escasez y alza de precios. Si esto alguna vez fue cierto, la tendencia actual es la de quitar controles a los productos y liberalizar sus precios.
Entre otros objetivos importantes en los Criterios Generales de la Política Económica de los países, principalmente latinoamericanos para su Crecimiento Sostenible y Estabilidad Económica se pueden incluir los siguientes:
1. El Estado atenderá sus responsabilidades en materia de gasto social.
2. El gasto de las entidades prioritarias y estratégicas se ejercerá con eficiencia y honestidad.
3. El gasto público favorecerá la inversión para que sea el motor de la reactivación económica.
4. La inversión pública será importante por su destino y composición más no por su monto.
5. Se promoverá la actividad del sector privado en el desarrollo nacional.
6. Se alentará la inversión privada, doméstica y extranjera a través de una política económica congruente y certera.
7. Se fomentarán las exportaciones no solo de productos básicos (petróleo o minerales) mediante la consolidación de la apertura comercial justa entre los países.
8. La desregulación comercial industrial, permitirá que las actividades económicas de los particulares no enfrenten restricciones discrecionales injustificadas.
9. La recuperación económica requerirá de un financiamiento sano, basado en el ahorro interno y en la reducción de la carga de la deuda externa.
10. Se ejercerá un control severo en las finanzas públicas y una profundización en su cambio estructural para tener fortaleza en la renegociación de la deuda externa.
11. El control interno de las finanzas públicas será congruente en la estabilidad de precios.
12. Se mantendrán constantes los precios y tarifas del sector público que más inciden sobre los consumidores tales como la gasolina, el gas doméstico y la electricidad.
13. Se reducirá la trasferencia de recursos al exterior.
14. Desarrollo de la industria de la transformación.
15. Desarrollo de la ganadería.
16. Fomento de la minería de estado.
17. Desarrollo de las telecomunicaciones.
18. Autosuficiencia alimentaria tomando en cuenta los recursos marítimos.
19. Generación de empleos.
20. Combate a la inflación.
21. Reducción de la deuda externa.
22. Equilibrio de las relaciones entre el gobierno y la comunidad, resolviendo así mismo las contradicciones entre federalismo y centralismo.
23. Resolución de las contradicciones entre integración y marginalidad, entre ciudad y campo.
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